1. Introduzione
1.1. Presentazione del disegno di legge e contenuto della delega.
Il 27 febbraio 2026 è stato presentato alla Camera dei deputati, su iniziativa del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa e del Ministro per la pubblica amministrazione, il disegno di legge A.C. 2826, recante “Delega al Governo per l’adozione del Codice dell’edilizia e delle costruzioni”. Lo schema del provvedimento era stato previamente approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 4 dicembre 2025[1]. Il disegno di legge ha ad oggetto il conferimento di una delega al Governo per l’adozione, entro dodici mesi dall’entrata in vigore, di uno o più decreti legislativi volti a realizzare un’ampia e organica riforma della disciplina in materia edilizia e delle costruzioni. L’intervento è destinato a incidere su un insieme articolato di fonti, tra cui il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (cd. “Testo unico dell’edilizia” o T.U.Ed.), la legge 5 novembre 1971, n. 1086, recante “Norme per la disciplina delle opere di conglomerato cementizio armato, normale e precompresso ed a struttura metallica” e la legge 2 febbraio 1974, n. 64, recante “Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche”, con l’obiettivo di ricondurre tali ambiti in un quadro normativo unitario e coordinato. L’esame del disegno di legge è stato assegnato il 24 marzo 2026 alla VIII Commissione (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera dei deputati ed è iniziato il 1° aprile 2026.
1.2. Inquadramento e iniziative concorrenti
L’iniziativa si inserisce in un più ampio processo di revisione della disciplina edilizia avviato con il D.L. 29 maggio 2024, n. 69 (cd. “Decreto Salva-Casa”), convertito con modificazioni dalla Legge 24 luglio 2024, n. 105, orientata alla semplificazione e alla liberalizzazione dell’attività edilizia e proseguito, nel corso del 2025, attraverso le attività promosse dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nell’ambito del “Tavolo Piano Casa”. Sul piano parlamentare, il disegno di legge interviene in una materia già oggetto di iniziative pendenti. In particolare, presso la VIII Commissione della Camera risultano all’ordine del giorno le proposte di legge A.C. 2332 (Mazzetti)[2], presentata il 28 marzo 2025, e A.C. 535 (Santillo)[3], presentata nel 2022, entrambe recanti deleghe al Governo per il riordino della disciplina edilizia e delle costruzioni. Tali proposte, già abbinate tra loro, vertono su ambiti sostanzialmente coincidenti con quelli oggetto dell’iniziativa governativa in commento, che sembra dunque destinata a essere esaminata congiuntamente e a confluire in un testo unificato nel corso dell’iter parlamentare.
Dall’esame della documentazione disponibile sul sito della Camera non emerge invece con chiarezza se tale coordinamento sia destinato a estendersi anche ad ulteriori iniziative legislative attualmente in corso di esame presso i due rami del Parlamento. In particolare, non risulta definito il rapporto con il testo unificato all’esame dell’VIII Commissione del Senato, derivante dalla congiunzione di più disegni di legge (nn. 29, 761, 863, 903, 1028, 42, 1122, 1131) in materia di rigenerazione urbana[4], né con ulteriori iniziative già incardinate alla Camera, tra cui la proposta di legge A.C. 1179, recante disposizioni per il contenimento del consumo di suolo e la rigenerazione urbana, assegnata alla medesima Commissione il 3 ottobre 2023[5].
1.3. I presupposti della riforma.
Per quanto riguarda i presupposti della riforma, gli atti preparatori del disegno di legge pubblicati sul sito della Camera – in particolare la relazione di presentazione alla Camera del testo del DDL, datata 27 febbraio 2026 e il Dossier a cura del Servizio Studi della Camera e del Senato, datato 30 marzo 2025 – evidenziano nell’attuale assetto normativo alcune criticità strutturali alle quali la riforma stessa si prefigge di offrire risposta.
Nel dettaglio, gli atti preparatori sottolineano come, a oltre vent’anni dall’entrata in vigore, il Testo Unico presenti ormai profili di “obsolescenza strutturale” che sono suscettibili di incidere sull’efficacia applicativa dell’intera disciplina edilizia e che dunque necessitano di correzioni. Tale valutazione è ricondotta, in primo luogo, alla stratificazione normativa intervenuta nel tempo: il T.U.Ed., originariamente concepito come strumento di razionalizzazione, è stato oggetto di numerosi interventi legislativi, spesso di natura puntuale o emergenziale, che ne hanno progressivamente inciso l’impianto, contribuendo a determinare un quadro eterogeneo e complesso. In tale prospettiva, assumono rilievo, tra gli altri, il D.L. 16 luglio 2020, n. 76 (cd. “Decreto Semplificazioni”), convertito dalla Legge 11 settembre 2020, n. 120, il D.L. 31 maggio 2021, n. 77 (cd. “Decreto Semplificazioni-Bis”), convertito dalla Legge 29 luglio 2021, n. 108, nonché lo stesso D.L. 29 maggio 2024, n. 69 (cd. “Salva Casa”) a cui si è già accennato.
Un ulteriore profilo riguarda il rapporto tra il Testo Unico e l’assetto costituzionale vigente. Il T.U.Ed. è infatti entrato in vigore nel mese di ottobre 2001, nel contesto costituzionale immediatamente precedente alla riforma del Titolo V della Costituzione (Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), che ha incluso il “governo del territorio” tra le materie di legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117 Cost. In tale prospettiva, gli atti preparatori evidenziano come il Testo Unico non risulti pienamente allineato al successivo assetto delle competenze derivante dalla riforma costituzionale, in quanto non opera una chiara distinzione tra principi fondamentali e disciplina di dettaglio, con conseguenti esigenze di coordinamento tra livello statale e regionale che hanno nel tempo incrementato il contenzioso e i conflitti di attribuzione tra i diversi livelli di governo.
La disciplina edilizia, inoltre, si caratterizza per una marcata intersezione con ambiti normativi limitrofi. Tra questi assumono rilievo la normativa urbanistica (Legge 17 agosto 1942, n. 1150), la tutela dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), la normativa ambientale di cui al D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, nonché la disciplina tecnica delle costruzioni, tuttora in parte fondata su testi risalenti (fra cui le stessi Leggi n. 1086/1971 e n. 64/1974) che il disegno di legge delega intende ricondurre a sistema. Gli atti preparatori segnalano, infine, come tali criticità si innestino su un mutamento delle condizioni economiche, sociali e ambientali entro cui si colloca l’attività edilizia, nel quale assumono rilievo obiettivi quali la riduzione del consumo di suolo, la rigenerazione urbana, il recupero del patrimonio edilizio esistente e il miglioramento delle prestazioni energetiche degli edifici.
1.4. I contenuti.
Nel complesso, il disegno di legge si articola in sette articoli, che delineano la struttura, i contenuti e le modalità di esercizio della delega.
L’articolo 1 conferisce al Governo la delega per l’adozione del Codice dell’edilizia e delle costruzioni, definendone l’oggetto, l’ambito e le finalità orientate alla semplificazione, al riordino e alla razionalizzazione della disciplina vigente.
L’articolo 2 individua i principi e i criteri direttivi generali della delega volti, tra l’altro, alla ricostruzione di un quadro normativo unitario, al coordinamento con le discipline settoriali rilevanti e al superamento delle principali criticità emerse nell’applicazione del T.U.Ed.
L’articolo 3 interviene sul riparto di competenze tra Stato e Regioni, chiarendo l’ambito della potestà legislativa esclusiva statale e individuando i principi fondamentali della materia del governo del territorio, nonché prevedendo la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni in materia edilizia.
L’articolo 4 contiene i principi e i criteri direttivi specifici, costituendo il “nucleo sostanziale” della delega legislativa: esso indica, tra gli altri, la standardizzazione delle procedure, la revisione delle categorie degli interventi edilizi e dei titoli abilitativi, il riordino dello stato legittimo degli immobili, la disciplina delle difformità e delle sanatorie, nonché ulteriori profili relativi alla rigenerazione urbana, ai mutamenti di destinazione d’uso e alla sostenibilità del patrimonio costruito.
L’articolo 5 disciplina il procedimento di adozione dei decreti legislativi, individuando il percorso di esercizio della delega e prevedendo altresì che, entro due anni dalla data di entrata in vigore di ciascun decreto legislativo, il Governo possa adottare disposizioni integrative e correttive, con la medesima procedura e nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi stabiliti dalla delega medesima.
L’articolo 6 contiene la clausola di invarianza finanziaria.
L’articolo 7 introduce una clausola di salvaguardia delle competenze, volta a garantire il rispetto delle attribuzioni delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e Bolzano nell’attuazione della riforma.
Nel loro insieme, tali disposizioni delineano un intervento volto non soltanto al riordino formale della normativa vigente, ma anche alla revisione di alcuni istituti centrali della disciplina edilizia, nel tentativo di ricondurre a sistema un quadro regolatorio oggi segnato da stratificazione, disallineamenti e rilevanti difficoltà applicative.
2. Tra edilizia e pianificazione: una ricerca di coordinamento.
Considerata la ricostruzione di cui sopra, è possibile individuare alcune coordinate di sistema che emergono, seppure in forma ancora non definitiva, dall’attuale fase del processo riformatore e che sono già state oggetto di attenzione da parte della dottrina. In primo luogo, si conferma una significativa focalizzazione dell’intervento normativo sulla sola disciplina edilizia, che costituisce oggetto della delega, a fronte della mancata contestuale revisione della più ampia materia del governo del territorio e della relativa disciplina, innanzitutto la Legge 17 agosto 1942, n. 1150. Ne deriva che un intervento limitato alla sola disciplina edilizia pone un problema di coordinamento con l’assetto complessivo della pianificazione territoriale e con il riparto di competenze tra Stato e Regioni, che non è detto possa essere chiarito definitivamente con la sola riforma del T.U.Ed.
In secondo luogo, è dato rinvenire alcune caratteristiche già notate dalla dottrina con riferimento a recenti riforme di settore, vale a dire una progressiva sovrapposizione tra disciplina edilizia e disciplina urbanistica, una tendenza appartenente anche all’attuale riforma, che sarà chiamata ad occuparsi anche delle “disposizioni in materia urbanistica strettamente afferenti alla disciplina edilizia” (art. 1). Tale fenomeno si manifesta sia nell’inserimento nel T.U.Ed. di disposizioni che incidono su profili tipicamente urbanistici, sia nell’utilizzo di strumenti edilizi per il perseguimento di finalità che richiederebbero un inquadramento pianificatorio più ampio. In questa prospettiva, il sistema sembra progressivamente spostare il proprio baricentro dalla pianificazione, intesa come struttura ordinatrice del territorio, all’intervento edilizio, quale strumento operativo della trasformazione (Dipace R., La mutazione genetica della ristrutturazione edilizia, Riv. Giur. Ed., fasc.1, 2026, 43).
Un ulteriore elemento riguarda la diffusione di discipline derogatorie e, più in generale, la tendenza alla semplificazione e alla liberalizzazione dell’attività edilizia, già emersa in modo significativo nella legislazione più recente di cui si è detto. Tale tendenza si traduce nell’ampliamento degli spazi di intervento diretto, nella valorizzazione di strumenti flessibili e nell’attenuazione del ruolo conformativo della pianificazione, con il rischio di una progressiva “depianificazione” delle trasformazioni territoriali (Dipace, 2026), nonché di un più generale indebolimento della funzione di governo del territorio, anche in ragione della mancata definizione di una legge statale di principi e della progressiva “intrusione” di norme urbanistiche all’interno del T.U.Ed. (Boscolo E., Seconda giornata AIDU sull’edilizia che cambia, Riv. Giur. Ed., fasc.1, 2026, 3).
Le implicazioni di tali dinamiche risultano particolarmente evidenti nelle esperienze applicative degli ultimi anni, come emerge anche dalla recente esperienza milanese: l’utilizzo estensivo di strumenti edilizi, unitamente all’ampliamento delle categorie di intervento e alla compressione degli strumenti attuativi, può incidere sull’equilibrio tra intervento privato e interesse pubblico, determinando un indebolimento del potere di controllo sulla pianificazione.
Nel complesso, tali elementi convergono nel delineare un quadro nel quale il rapporto tra edilizia e governo del territorio appare sempre più problematico. L’intervento edilizio tende, infatti, ad assumere un ruolo autonomo rispetto alla pianificazione, mentre quest’ultima, pur rimanendo formalmente il luogo di composizione degli interessi, risulta in alcuni casi indebolita nella sua funzione ordinatrice, fino a determinare una progressiva prevalenza del “software” edilizio sull’“hardware” pianificatorio (Urbani P., La destrutturazione dell’urbanistica nell’era della liberalizzazione. Il caso Milano insegna!, Riv. Giur. Ed., fasc.1, 2026, 109).
Questa tensione tra dimensione edilizia e dimensione urbanistica assume particolare rilievo nell’attuale proposta di riforma, che interviene in modo organico sulla prima senza affrontare in maniera contestuale la seconda. In tale prospettiva, emerge un tema più generale di coordinamento sistemico tra strumenti e livelli di governo del territorio, che costituisce uno degli snodi centrali del dibattito in corso.
3. Conclusioni
Il quadro giuridico che si intende approvare appare in realtà ancora poco definito nei suoi contorni in ragione del processo parlamentare in corso, che restituisce un quadro di incertezza e, per il momento, anche di mancato coordinamento. Ciononostante, al di là della vaghezza e della precarietà intrinseche a un disegno di legge delega, si possono tracciare in conclusione alcune coordinate di sistema che sembrano innervare il progetto.
In primo luogo, occorre evidenziare come la proposta di legge delega, pur avendo formalmente per oggetto la disciplina dell’edilizia, presenti in realtà una portata più ampia, incidendo, anche solo in maniera ancillare, su altri regimi giuridici non espressamente ricompresi dalla riforma. In tale prospettiva, come ha precisato la Corte costituzionale sin dalle prime applicazioni della riforma del Titolo V (cfr. Corte cost., 15 luglio 2005, n. 343, punto 3.3 in diritto), l’edilizia rientra infatti nella più ampia materia del governo del territorio, la quale, ai sensi dell’art. 117, comma 3, Cost., appartiene alle materie di legislazione concorrente fra Stato e Regioni. Pertanto, ogni riforma che incida sul governo del territorio, anche solo in una sua parte, non può prescindere dal delicato equilibrio volto a preservare le autonomie locali.
Sotto questo profilo, dalla lettura del disegno di legge delega e della relativa relazione illustrativa emerge una tendenza verso un rafforzamento del livello statale di regolazione, giustificata dall’esigenza di assicurare maggiore certezza e coerenza del diritto. In tale prospettiva, sono stati evidenziati i molteplici dubbi interpretativi generati dall’attuale frammentazione normativa, che hanno contribuito ad ampliare il ruolo di law-maker del giudice amministrativo. Occorre tuttavia ricordare che l’edilizia non è, né può essere, una disciplina giuridica scollata dalla realtà, ma impone un confronto costante con il contesto territoriale che è chiamata a disciplinare: come chiarito dalla Consulta, essa è parte integrante del governo del territorio. In questo riposa, del resto, la valorizzazione delle autonomie locali, secondo il principio di sussidiarietà verticale, affinché le specificità del territorio siano adeguatamente riconosciute e tutelate dall’azione di governo. Difatti, tali peculiarità assumono particolare rilievo nel contesto geomorfologico italiano, le cui caratteristiche idrogeologiche, sismiche, paesaggistiche, diversificate da Nord a Sud, rifuggono per definizione da una certa uniformità nazionale, per favorire invece il governo locale del territorio.
Naturalmente, tali considerazioni non possono precludere ogni innovazione legislativa. S’impone tuttavia una particolare cautela nel riformare la materia all’insegna di un eccessivo accentramento, che potrebbe tradire il disegno costituzionale. In tal senso, lo scollamento tra governo del territorio ed edilizia, che emerge da una riforma limitata alla sola seconda, rappresenta un possibile punto di criticità, in quanto potrebbe determinare ulteriori incertezze, a partire dalla ridefinizione delle categorie degli interventi edilizi, in assenza di un contestuale adeguamento della disciplina pianificatoria.
In questa prospettiva, una riforma congiunta dell’edilizia e degli strumenti di governo del territorio avrebbe probabilmente offerto un quadro più coerente di intervento. L’attuale scelta di intervenire sulla sola disciplina edilizia può tuttavia essere letta anche alla luce del contesto temporale in cui si colloca, segnato dalla prossima conclusione della legislatura. Anzi, è significativo osservare come sia lo stesso Governo, che ha contribuito all’ulteriore stratificazione del quadro normativo attraverso il decreto “Salva-Casa”, a volere intervenire mediante la presente delega e in questa coda di legislatura, per ricondurre lo stato della disciplina in materia di edilizia a una maggiore coerenza normativa.
Eleonora Gregori Ferri e Lorenzo Grossi
[1] https://www.camera.it/leg19/126?leg=19&idDocumento=2826.
[2] “Delega al Governo per l’aggiornamento, il riordino e il coordinamento della disciplina legislativa in materia edilizia”.
[3] “Delega al Governo per il riordino delle disposizioni legislative in materia di costruzioni”.
[4] https://www.senato.it/show-doc?leg=19&tipodoc=EMENDC&id=1472852&idoggetto=1423457.
[5] https://www.camera.it/leg19/126?tab=&leg=19&idDocumento=1179&sede=&tipo=.